孙晓莉解读十八届三中全会决定
2013年11月15日20:30，国家行*学院*治学教研部副主任、教授孙晓莉做客新华访谈室，解读十八届三中全会决定。[主持人] 各位友，大家好，欢迎收看新华访谈。十八届三中全会12日下午闭幕。为期4天的全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。今天，新华社授权发布了此决定的全文。这份决定被称为 中国未来十年的改革路线图 ，对于这样一份沉甸甸的决定内容，我们该如何认识、理解和解读呢，新华为大家邀请到国家行*学院*治学教研部副主任、教授孙晓莉来为友们解读决定内容。[孙晓莉] 我非常同意您刚才谈到的拿到这个决定的感受是沉甸甸的，我想不仅仅是本身它的篇幅的问题，更重要的是他在我们中国下一步改革历史上将产生的影响。[主持人] 那咱们再来看一下具体的内容。在三中全会决定中有很多亮点和重点，其中关于全面深化改革的总目标这块是友最为关心的，它的具体表述是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。您首先跟大家谈一谈对这个总目标的认识吧。[孙晓莉] 其实在这次《决定》公布前三中全会的公报当中其实也谈到了未来改革的总目标，我也注意到了这个表述，以及注意到广大友对这个表述的评价和感想。大家普遍感受到这次的提法，尤其谈到国家治理体系和国家治理能力的现代化，这是非常新颖的提法。而且我个人的理解，在总目标里谈到的其实是两句话，第一句话是关于坚持和发展完善中国特色的社会主义制度；第二句话是实现国家治理体系和治理能力的现代化。我理解这两者之间是互为因果、相互关联程度特别强的关系。我们国家治理体系和国家治理能力的现代化其实是有一个目标的，我更多地理解它是作为一种途径，通过这样一种途径的实现，推动我们本身中国特色社会主义制度的发展和完善，这是我对总目标的基本理解。[主持人] 行*体制改革的内容友是非常关心的。我们看到在《决定》当中有这样一段表述：科学的宏观调控、有效的*府治理是发挥社会主义市场经济体制的内在要求。我们怎么理解这个论断呢？[孙晓莉] 这段表述是非常重要的论断，这个论断背后非常清晰地解析了行*体制改革和经济体制改革两者之间的关系，我们这次是全面深化改革的总体部署，但是在总体部署当中，它遵循了全面和重点相结合的基本原则。我们是全面深化改革，但是我们的重点是以经济体制的改革，在几个领域当中把它作为一个牵引器和火车头的。经济体制改革要想成功离不开很多环境和条件的支持和配套，而行*体制改革就是经济体制改革要想成功非常重要的一点支撑。所以决定当中对这两者关系的界定是非常清晰的，经济体制改革和行*体制改革密不可分。[主持人] 有效的*府治理，治理这个词很新，我们怎么理解和判断它呢？[孙晓莉] 治理这个概念的提出或者作为论断的提出本身既是结合中国的国情，考虑到我们现阶段改革已经进入到 深水区 这样一个现状，同时也遵循了一种国际的规律，实际上治理在国际范围内已经是一个普遍的大家有高度共识的判断了。我想有效的*府治理对下一阶段的改革来说都是至关重要的。[主持人] 我们还注意到 有效 这个词，如何实现有效的*府治理呢？[孙晓莉] 您提的这个问题很关键，就我个人理解， 有效的*府治理 中的 有效 其实是从多方面、多维度进行衡量和判断的。我个人的体会就是一个*府治理需要在几个方面作出努力。比如第一个方面它的结构要设计得科学合理；二是职能的履行要科学合理；第三是*府治理的方式方法也要科学和合理。有了这三者之间的相互配合，我想这样的一种*府治理才可能实现 有效 的目的。[主持人] 您刚才讲到了结构的有效，那这个结构的有效包括什么呢？[孙晓莉] 其实在这次全会的《决定》当中，对结构的问题谈到了很多的内容，篇幅不长，但是里面蕴含的内涵是十分丰富的。结构的有效我想可能主要体现在两个方面。一个方面是横向结构的设置合理。比如*府部门的设置是不是体现以市场为导向，再比如说是不是以民生为导向，这是一种结构设置上的合理，是横向的。另外也包括*府之间有相同职能、相似职能、相近职能的，是不是会存在职能交叉，能不能把这些同类项合并，这也是一种结构上的优化。另外除了横向的结构优化之外还存在纵向的结构合理和科学的问题。在这次全会《决定》中也有不少地方谈到了这个问题。比如中央和地方之间的关系，怎么来进行结构上的优化。其他的地方也看到了类似的表述。[主持人] 对，我们看到其中有一个表述是：优化行*区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。我们了解到有的地方已经进行了省管县的试点了，这次《决定》里面提出的这部分内容我们应该怎么样去理解？[孙晓莉] 因为对中国来说，尤其对中国的行*体制来说，怎么能够更好地发挥中央和地方的两个积极性，一直是大家高度关注的问题。这个问题解决得好，我们的治理相对来说就更为有效，如果说这个问题解决得不好，我们治理的效能就会受到影响。我理解在全会的《决定》当中专门谈到了这个问题，其实就是对客观现实的一种回应，现在省管县的改革其实已经在一定程度上实施了很长一段时间了，最早从像浙江等东部沿海省份首先开始实施，一开始权限主要是集中在经济管理权限的调整，后来慢慢地从经济管理权限向社会管理权限乃至干部管理权限的方向过渡。这次提出了在有条件的地方探索实施，我觉得是非常稳重、非常慎重的态度，同时又表现出积极创新。据我的了解。像东部的一些沿海城市，比如像有些地方是人口倒挂的，外来人口特别多的，经济社会发展走得比较快，一个县级市的经济社会发展各项指标超过了一个地级市。如果多一道管理层级，对它的发展活力来说是有制约的。所以推行省管县的制度改革，对这些地方做大做强非常有好处。但是另一方面，我个人的感觉是中国太大，什么事情不能一刀切，需要结合各个地方实际情况。比如我了解到我们一些西部地区幅员比较辽阔，有可能在有些时候省管县的改革要在审慎的基础上再实施。[主持人] 您刚才讲的第二个有效就是职能，那么在《决定》的表述中是：全面正确履行*府职能。怎么样去做到全面、正确这两方面呢？[孙晓莉] 这个问题非常关键，有效的*府治理结构是起到一个支撑的骨架作用，但是就像一个人一样，有了骨架之后还需要有各方面的器官，有血液的流畅和流通才能保证人体的正常运行。而职能所起到的作用，我理解其实就是在结构的基础上，类似于人的器官的运转，类似于血液的流通。像我们现在谈到的全面、正确履行*府职能，我的体会是包括两方面内容：第一是全面，全面地履行*府职能，第二是正确地履行*府职能，我把这两个问题分开来谈我的想法和感受。首先，第一方面关于全面地履行*府职能，我也注意到，其实我们这些年关于*府职能的表述和界定，在*代会的报告当中也好，在中央的其他有关文件当中也好，是有一些变化的。比如说2002年十六大提出*府的四项基本职能，就是我们大家经常会谈到的经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务。后来2003年大家印象都很深刻，那时候我们受到了非典的冲击，因为有了这样一个重大的社会事件，所以我们提出在抓好经济调节、市场监管的同时更加注重社会管理和公共服务。这次我们注意到，在全面履行*府职能方面表述谈到*府职能、社会治理还把环境保护纳入进来，严格来说环境保护是属于公共职能范畴，但是我理解环境保护现在是太重要了，所以把它单独拿出来表述。换句话说全面的*府职能就是既要搞好宏观调控，更重要的是更加关注公共服务和社会管理的职能。这是我理解的全面的两者。第二个层面正确地履行*府职能也是同样非常重要的，内容确定了那你的方式方法当然很重要了。正确的履行比如更多地通过市场的方式，更多地通过法治的方式，而不是更多地通过计划和行*的方式，这也是一种正确。当然还包括其他方面的一些内容。[主持人] 今年以来一系列简*放权的改革对权利与市场的边界进行了摸索和界定。简*放权其实就是您刚才讲到的有效当中的主要内容。那在《决定》当中对简*放权是怎么样部署的呢？[孙晓莉] 在三中全会的《决定》当中对简*放权也有专门的表述，是放在全面正确履行*府职能上来表述的，其实简*放权的放权包括两个方向，一是向*府之外的其他主体，比如市场主体、社会主体，给他们应有的管理权限和应有的权力，这是一个放权的方向。还有一个放权的方向是在*府内部，比如上下级*府之间来调整权力分配，就是我们看到的《决定》当中谈到的，有些管理完全可以交给基层和地方来做的，那这样一些事情就可以充分发挥地方的积极性。[主持人] 就像您讲到的在东部的一些地区经济总量很大，但是在经济社会管理方面的权限与之不相匹配，这个矛盾还是很突出的，在决定当中有怎样的部署？[孙晓莉] 对，我个人曾在东部地区挂过职，当时是在宁波，在经济发展方面是走在前列的，下面的一些镇的经济发展和社会发展确实搞得非常好，但是对于这些镇来说自身发展又受到很多束缚，比如它的经济社会管理权限对他产生直接的体制上的束缚，一旦把这些放开了这些地方就会迸发出极大的活力。其实包括我们的广东这些年在做的一些地方上的探索，也是回应了实践当中的这个问题。[主持人] 现在社会普遍认同不能唯GDP论，《决定》当中也提到了完善发展成果考核评价体系，那么如何去完善这个体系?[孙晓莉] 这个问题我觉得是非常关键的，我其实在不同的场合也曾经和别人交流过我的这个想法。我觉得新的一届中央领导集体上任后习总书记在多个场合都提出过这样的观点，就是我们在发展过程当中要反对和防止唯GDP论，不能拿单纯的数字来说话。其实我觉得就是一个社会本身大的潮流的需求，中国发展到今天，发展到现在这个阶段了，如果再走单纯的经济发展的道路，而且是粗放式的经济发展的老路子的话，后果是非常可怕的，所以现实要求我们必须重视这个问题。但是怎么能够真正地转变，就像我们提出要全面、正确地履行*府职能，*府职能是靠谁来履行的？更多的是靠广大公务员和领导干部履行的，换句话说，他们能不能真正在工作中实现转变是决定*府职能到底能不能转变的关键性因素。什么因素推动他们来实现转变？我觉得全会的决定里面提出来的发展成果的考核评价体系，包括里面暗含的干部人事制度就是非常重要的指挥棒。这个一旦调整，自然的人的行为会发生针对性的改变，改变以单纯的经济增长速度来评价一个领导干部的*绩太重要了。所以决定中强调要更加重视居民就业、人民健康状况等这样一些因素在一个地方或者在干部考核评价中的比重，我觉得非常的对。其实在联合国也专门有一个指数叫做HDI，就是把相关的比如人的受教育程度、人的平均寿命还有人均GDP等作为一个衡量尺度，就比单纯的GDP来衡量要科学得多、合理得多。[主持人] 《决定》在下一步贯彻落实的时候要注意什么问题？您有些什么样的建议呢？[孙晓莉] 我觉得三中全会的《决定》是一个纲领性的东西。下面要靠一些实实在在的*策包括制度的完善来推动这些纲领的实现。虽然这里面有一些方向性的规定，但是很多是要在现实当中予以完善和探索的。所以首要的工作就是配套的*策制度要落实，要接地气，才能真正实现到2020年我们全面深化改革的目标，因为这是我们阶段性的目标，到那时候和全面建成小康社会同步实现。[主持人] 决定当中表述到：市场在资源配置中起决定性作用。那么*府怎么样更好地发挥作用？[孙晓莉] 这次在全会的《决定》里面谈到的这个界定和表述是非常重要的变化，甚至可以说是往前又进行了很大的推动，1992年确定的目标是建立有中国特色的社会主义市场经济，在那里谈到市场经济的表述时是要让市场发挥一个基础性的作用，而在这次全会的《决定》中对市场的定位，是把它界定为发挥决定性的作用。我想这是一个非常重大的变化。其实它既是在理论上思考*府和市场之间的关系，同时也是在实践当中对市场在资源配置当中起到的作用，作了一个非常清晰的界定，这是一个非常重大的变化。其实它涉及到了一个本质性的问题，就是我们一直思考*府和市场之间的关系。如果从理论上来探讨，无论是*府还是市场，都有一个相对来说会失灵的一些领域，也正是因为有*府失灵和市场失灵这两个现象的存在，所以我们才会提出来两者都要发挥作用。而在中国现在的实践当中，我们主要是考虑对实践问题的回应，中国现在经济社会发展当中出现的一些问题在很大程度上，可能是因为在我们资源配置当中市场没有起到应有的作用。比如说我们一些地方产业发展过程当中出现了产能过剩的问题，我个人理解很大程度上可能是因为*府在一定程度上取代市场作出了判断，但实际上*府的判断是有它的负面或者说有它和实践发展不 合拍 的地方的，总而言之它是造成一些问题的，所以我觉得这次提出这个问题非常重要。那么*府和市场关系的定位首先就要理清楚*府应该干什么、不应该干什么，市场应该干什么、不应该做什么，或者市场是在哪些方面做不了的。[主持人] 在《决定》当中有这样的表述就是建立事权与支出责任相适应的制度。怎么理解这部分的内容呢？[孙晓莉] 这部分内容也是很关键的。我举一个例子，比如我曾经到一些地方去调研，像义务教育这个东西理论上来说是非常重要的公共物品、公共服务。义务教育在世界范围内它的支出责任有一些基本原则的，比如根据受益范围确定支出由谁承担，义务教育这个产品理论上来说是对全体国民、对整个国家都有利，所以从这个受益范围来分析的话，它应该确定了支出责任，一般意义上是中央*府或者联邦*府为主，这是世界范围内的普遍规律。我们国家过去费用负担的原则是以地方为主、中央为辅。客观来说，义务教育应该是一个处于适龄教育阶段的国民，不管在哪个地方生活都应该享受大体差不多的教育服务。但实际上在客观生活当中不是这样。东部地区一些城市相对来说经济条件比较好，义务教育提供的服务就比较好，甚至国家规定的是九年制义务教育，它们还可以搞一些地方的改革和探索，把它变成十二年、甚至十五年制的义务教育，只要在我这个地方就读，是适龄儿童，从小学到高中，*府都买单。这些地方的改革精神值得肯定，但是这也反映了公共服务在地区之间的差距，差距背后的因素是什么？就是费用负担本身的支出责任结构不合理造成的。所以这次全会里面谈到的事权和支出责任相匹配的理念非常好，我想对于解决*府更好地履行公共服务职能会起到非常大的作用。同时，这也涉及到中央和地方之间的财税关系的调整，这也是这次改革的一大亮点，我想也是社会各界关注的问题。[主持人] 您可以再给我们具体介绍一下您调研的情况吗？比如刚才讲到的在东部一些县，他们的经济总量很大，他们的简*放权是怎么做的？您在调研过程当中的一些感受在这里也跟我们分享一下吧。[孙晓莉] 比如一个企业想去注册时需要有一定的门槛和条件，拿到许可证可能要经过很多的时间，需要经过很多的程序，无论是从时间还是从精力上来说都是一种很大的付出，有可能对一些小微企业，市场机会就转瞬即逝了。另外门槛太高也不利于一些小微企业的生存和发展。我们现在把这个门槛降低了，把时限缩短了，实际上对于释放经济活力，对于释放市场主体的热情有很大的帮助，也是一种松绑。另外我还可以举一个例子。刚才我们谈到了支出责任和事权不相匹配的问题。我曾经和西部地区的一个教育厅长一起聊天，他跟我讲了一个现象，举了一个例子，他说他们这个地方小学老师上课用粉笔写板书，粉笔用完了以后需要再重新领粉笔，这本来是很小的事情，一盒粉笔也值不了多少钱，但是为了领这一盒粉笔他居然要向学校里面分管教务的副校长签字，拿了他的签字后到总务处领粉笔。这背后其实是非常无奈的现实，这个地方的经费紧张，一个小学生生均预算内的经费有限，所以不得不把每分钱用在刀刃上，每分钱都扣得很仔细。换句话说这还是公共服务的地区差距，这在一定程度上是不太合理的现象，其实是可以随着我们体制的创新和完善改变这种情况的。[主持人] 那简*放权后对基层*府又会带来什么影响呢？[孙晓莉] 刚才我谈到了放权是两个方向，一个是给*府之外的其他主体放权，另外是在*府的上下级关系之间的一种重新的动态调整。对基层放权我觉得会更好地发挥基层*府的积极性，很多亲近社会的事务处理有了更大的自主权，同时因为他们更了解当地居民的实际偏好，所以他做出的决策可能是更为理性和合理的。[主持人]您刚才在讲到《决定》中多次提到公共服务，比如加大公共服务，加大*府购买公共服务的力度，在具体实行时有什么建议吗？[孙晓莉] 其实国务院今年出台了一个文件就是专门针对加大购买公共服务的力度的，在我看来是很好的举措。因为过去在公共服务的提供方面是存在一些问题的，具体地体现在*府之外的主体参与公共服务的提供，力度、范围、广度都非常有限。换句话说，*府在绝大部分公共服务领域发挥了很大的作用。但是这个客观上会带来一些问题，第一，*府力量涉及不到时这些公共服务可能缺项，履行职能就不到位；第二就是可能存在效率低下，另外可能还存在一定的灰色空间。正是因为这些综合因素的考虑，有必要增加公共服务主体的多元化，那么主体的多元化包括其中一项重要的举措，就是由社会组织承担公共服务。那社会组织承担公共服务有什么问题呢？首先就是*府的监管能力，*府相应的其他方面的能力是要提高的，比如说我承包出去或者转包出去的公共服务，虽然*府不作为公共服务的提供主体了，但是对公共服务要达到什么样的标准要做一个规定。这个事先要明确，否则对社会公众就是把责任一甩了之，这是不负责任的。所以首先是标准的确定，我购买的公共服务也要能够达到这些标准，这样才能顺利实现两者之间的对接。这对*府确定标准的能力提出了考验。另一方面还有监管的能力，社会组织毕竟是一个又一个分散的主体，分散的主体怎么能够实现预期的公共利益的最大化，考验*府的监管能力。[主持人] 您谈到了一个横向的结构有效，结构是否有效怎么评价呢？[孙晓莉] 举个简单的例子，比如*府的组成部门当中，我们可以进行一个简单的梳理，承担经济职能的有哪些部门，承担社会管理的有哪些部门，以公共服务职能为主的又涉及到哪些部门。我们看发达国家内阁的设置就会发现有一个共性的规律，在这些内阁的设置当中，大部分是以承担社会管理或者是公共服务职能为主的，也就是说随着一个国家社会发展到一定阶段，它呼唤了*府职能更多地体现民生导向的特点。我觉得今年国务院机构改革方案出台之后，实际上已经在这方面有了很大的进展。比如说关于食品安全、环境保护，有关交通运输部门，实际上都是直接涉及到老百姓切身利益的民生部门，越来越多的部门以民生为导向，我觉得这本身就是一个进步。比如说食安总局的成立，把过去零散的关于食品安全监管的职能收归到一个部门统一加强管理协调，实际上从管理体制上来说，从机构的设置上来说更顺畅了，解决了过去职能相互交叉、相互重复，甚至有一些可能职能缺位的问题。[主持人] 中国的改革开放进行到了关键时刻，这届三中全会有什么样独特的历史使命和意义？[孙晓莉] 因为过去的三中全会，其实在我们*的历史上是有一个基本定位的，三中全会承担的职能基本上是对新一届*府的改革做了一个部署。十一届三中全会以来，到今天为止，实际上已经召开好几次的三中全会了，前几次三中全会更多地都是从经济方面来入手布置任务，但这次我们看到十八届三中全会的改革是总体性的，提出的基调就是全面深化改革。从整个《决定》的内容对这个问题谈得也非常清楚，改革涉及到*治、经济、文化、社会、生态，包括国防*队还有*的建设，涉及到方方面面众多的领域，所以我觉得这次改革无论是从广度还是改革的力度、选择的角度都是非常有特色的。[主持人] 那您对未来的改革有什么样的期望呢？[孙晓莉] 新一届领导集体上任后提出了 两个百年 的目标，其实两个百年的时间转瞬即到，所以每个中国人在这个历史关头的紧迫心理都是非常强烈的。这次三中全会的总体部署，预计的阶段性目标到2020年，这和我们国家确立的全面建成小康社会的时间节点也是吻合的。所以我对未来改革是充满了期望，希望能够解决我们面临的国际国内社会的关键性问题。正像总书记讲的一样，我们现在已经到了非常关键的时候，能够改的、好改的已经基本上完成了，现在是到了要啃硬骨头、要打攻坚战的时候了。[主持人] 那您觉得这样一份沉甸甸的三中全会的《决定》会向全世界传递一种什么样的信息呢？[孙晓莉] 不仅仅是国内高度关注三中全会，外媒和外部社会对中国在这个历史关头所释放出来的信号也都是高度关注的。而这次三中全会释放出来的一个强烈的信号就是改革，而且是全面改革。我想本身也体现了我们这样的一个领导集体的强烈信心和决心，向世界传递出信心和勇气，体现出一种*治智慧。[主持人] 我们也能看到里面很多表述都更具备世界语言的感觉。[孙晓莉] 对，我想这是我们作为理论工作者特别突出的感受。比如刚才提到的改革总目标里面涉及到的国家治理能力、国家治理体系的现代化，这就是与国际高度接轨的语言。再比如说有效的*府治理，这也是一种非常走在前沿的理念。这本身也是中国自信心的一种展现，能够体现出和国际接轨的思路。[主持人] 这个讲得很好，语言上至少和国际接轨。以前纲领性文件中更多的是中国语系，现在有一种世界语系的进入，让中国的声音更好地融入世界。[孙晓莉] 中国更开放，但同时也有中国的声音存在，这两者之间是共融的关系，一定是更自信、更有实力了，才能更能够接纳别人的观点和理念，兼容并蓄。[主持人] 决定提出要积极稳妥地实施大部制，放在这次全会全面深化改革的大背景下有什么样的新意和深意呢？[孙晓莉] 大部制改革从上一次到今天已经探索实施了几年了，从实践的效果来看在改革过程中也有一些值得我们思考的问题。但这是一个总体的方向，我觉得在世界范围内，从*府结构方面来说，有这样的一个特点，但另一方面我觉得还有一个需要我们注意的问题，就是在世界范围内的*府改革，特别强调一个整体性*府、协同性*府的理念。所以这次我看到全会的《决定》里谈到，这次改革是一个整体性的、系统性的、协同性的改革。看到这个提法我也觉得眼前为之一亮，这个理念也是和整体世界潮流融合在一起的，大部门体制是一个方向，但的确在实践当中还有很多问题要思考、要解决，比如有些部门 形合神不合 的问题，这也是很大的问题，实际上在改革过程中这是不可回避的问题，两个部门职能相近了把它合并了，合并了以后但是具体的 神 并没有合并，只是解决了一个形式上合并办公、挂两块牌子的问题。[主持人]感谢孙教授接受我们的采访，感谢友的关注，我们下次节目再见！
